Afficher le sommaire Masquer le sommaire
Un fonctionnaire civil coûte en 2026 à son employeur public une contribution retraite de 82,28 % de son traitement, contre environ 15 % pour un contractuel. Ministères, universités et organismes de recherche ont multiplié les recrutements sous contrat, et chacun d’eux retire un cotisant au régime qui a versé 65,1 milliards d’euros de pensions en 2025. La Cour des comptes chiffre l’engrenage et demande à l’État d’isoler d’ici à 2029, dans une mission budgétaire dédiée, les 22,1 milliards d’euros de déficit démographique qui gonflent le coût de chaque titulaire.
Les retraités de l’État sont désormais plus nombreux que ses cotisants. La Cour des comptes, l’institution chargée de contrôler les comptes publics, en dénombre 0,94 par retraité en 2025, et 1,0 pour les seuls fonctionnaires civils. Dans l’analyse qu’elle consacre au régime de retraite de l’État, elle attribue une large part de cette dégradation à une décision prise par l’État lui-même : recruter des agents contractuels à la place de fonctionnaires.
A LIRE AUSSI
Retraite des fonctionnaires : pas plus généreuse que dans le privé
Entre 2015 et 2023, l’État a augmenté de 7,2 % le nombre d’agents civils qu’il rémunère. Sur la même période, les fonctionnaires titulaires, affiliés au Service des retraites de l’État (SRE), ont reculé de 3 %. Les contractuels ont progressé de 54 %. En huit ans, leur part parmi les agents civils de l’État est passée de 18 % à 26 %, un peu plus d’un sur quatre.
L’État a donc gagné des agents et perdu des cotisants. Toute la croissance nette de ses effectifs civils s’est faite hors de son propre régime de retraite, puisque ses contractuels cotisent comme des salariés du privé.
Pour mesurer ce que ce choix coûte, la Cour suit le ratio démographique, soit le nombre de cotisants rapporté à celui des retraités. Chez les fonctionnaires civils, elle le voit tomber de 1,2 en 2015 à 1,0 en 2023, niveau auquel il se maintient en 2025. Elle a ensuite décomposé cette chute. La substitution de contractuels aux titulaires en explique 40 %. Les 60 % restants tiennent au changement de statut de La Poste et de France Télécom, devenue Orange, qui ont cessé de recruter des fonctionnaires.
Ce second facteur pèse plus lourd. Il découle de décisions anciennes et ne se renouvelle plus. Le recours aux contractuels se reconduit chaque année, au gré des recrutements des ministères et des établissements publics.
Pour isoler l’effet de ces recrutements, la Cour a construit un scénario alternatif. Elle suppose que l’État a conservé de 2015 à 2023 la même proportion de titulaires et de contractuels qu’au point de départ, et retire du calcul Orange et La Poste. Dans ce scénario, le ratio des fonctionnaires civils reste à 1,35 cotisant par retraité sur toute la période.
Hors héritage des anciennes PTT, la dégradation du ratio tient donc entièrement aux recrutements sous contrat. La démographie des fonctionnaires civils, départs en retraite compris, laissait le régime stable ; l’État a déplacé l’équilibre en changeant le statut de ses recrues. Chaque contractuel embauché à la place d’un fonctionnaire retire un cotisant au régime de l’État, et ses cotisations prennent une autre direction.
Des cotisations parties vers le régime général
Un contractuel de l’État cotise à deux caisses du privé. Sa retraite de base relève de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), qui gère le régime général des salariés. Sa complémentaire relève de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC). Aucune de ces cotisations ne rejoint le régime des fonctionnaires.
L’État conserve pourtant la charge de tous ses retraités. En 2025, il comptait 2 millions de pensionnés de droit propre, retraités au titre de leur propre carrière, pour 1,9 million de cotisants. Il leur a versé 65,1 milliards d’euros cette année-là, soit 15 % des dépenses de son budget.
Les trajectoires des deux régimes s’écartent sur la même décennie. De 2015 à 2025, le régime général a conservé 1,5 cotisant par retraité, quand celui des fonctionnaires civils de l’État descendait de 1,2 à 1,0. Les contractuels de l’État ont apporté au premier des cotisations que le second a perdues. La Cour ne chiffre pas leur contribution à la stabilité du régime général, mais le mouvement va dans un seul sens.
L’État a fait passer une partie de ses cotisants au régime général et gardé la totalité de ses retraités. Reste à comprendre pourquoi ses services ont choisi le contrat.
15 % pour le contrat, 82 % pour le statut
Le motif se lit sur la fiche de paie. En 2024, un employeur public versait en cotisations retraite environ 15 % du salaire d’un contractuel, 14,77 % sous le plafond de la Sécurité sociale. Pour un fonctionnaire civil, l’État impose à ses services une contribution au CAS Pensions, le compte d’affectation spéciale qui finance les retraites des fonctionnaires. Il l’a fixée à 78,28 % du traitement en 2025, puis 82,28 % en 2026.
Ces 82,28 % financent les pensions de l’ensemble des retraités actuels de l’État, anciens postiers et agents de France Télécom compris. Sur la fiche de paie d’un fonctionnaire recruté aujourd’hui, ils apparaissent pourtant comme le coût de son poste.
Les opérateurs de l’État paient cet écart en totalité. Ces établissements publics, parmi lesquels les universités, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) et l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), gèrent leur masse salariale au coût complet. Dans les ministères, la contribution au CAS Pensions est neutralisée dans la norme de dépense. Lors de la hausse de 2025, l’État n’a compensé qu’une partie du surcoût à ses opérateurs. Le CNRS a dû absorber 42 millions d’euros, l’INRAE 12 millions, l’INSERM 9 millions. Pour préserver leurs budgets d’intervention, ces organismes ont intérêt à recruter des contractuels, relève la Cour.
Les ministères obéissent à une autre mécanique. Lorsqu’un ministère recrute moins de fonctionnaires que prévu, il sous-consomme ses crédits de CAS Pensions et les réaffecte en fin d’exercice à d’autres dépenses de personnel. En 2025, l’Éducation nationale a ainsi dégagé 600 millions d’euros. Un poste de titulaire resté vacant devient une réserve budgétaire.
Ces deux incitations se retrouvent là où les contractuels ont le plus progressé. Les ministères de l’Éducation nationale, de la Jeunesse, des Sports, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche concentrent 80 % de la hausse du nombre de contractuels, alors qu’ils emploient 58 % des agents civils de l’État. La Cour relève cette concentration sans établir de lien de cause avec le mode de financement. Elle montre en revanche que l’État a lui-même fixé le prix auquel ses services répondent en recrutant sous contrat.
Un taux employeur de 49,6 % en 2006, 82,28 % en 2026
Ce prix monte d’année en année. L’État fixait la contribution employeur au CAS Pensions à 49,60 % du traitement en 2006. Il l’a portée à 74,28 % en 2013, à 78,28 % en 2025 et à 82,28 % en 2026, soit près de 33 points de plus en vingt ans.
La Cour décrit l’enchaînement comme un cercle vicieux. Quand les employeurs publics recrutent moins de titulaires, le ratio démographique se dégrade. L’État relève alors le taux pour équilibrer le compte à court terme. Cette hausse renchérit le fonctionnaire sur la fiche de paie et pousse ministères et opérateurs vers de nouveaux contrats, qui réduisent encore le nombre de cotisants.
La Cour ne rapporte pas cette trajectoire, année par année, à la part des contractuels. Le mécanisme qu’elle expose suffit toutefois à en tirer une conséquence : chaque hausse de taux décidée pour financer le régime renforce l’incitation qui lui retire des cotisants.
Orange et La Poste, l’héritage des PTT
La plus grosse part de la chute du ratio vient pourtant d’ailleurs. En changeant le statut de La Poste et de France Télécom, l’État a fermé le recrutement de fonctionnaires dans ces entreprises. Ce changement explique 60 % de la baisse du ratio civil entre 2015 et 2023, selon la Cour. En 2026, les deux groupes ne comptent plus que 50 000 fonctionnaires cotisants pour 290 000 pensionnés, soit un actif pour près de six retraités et un ratio de 0,17.
Retirées du calcul, ces deux entreprises laissent un ratio civil de 1,18 en 2026, d’après la Cour. Dans son scénario à proportion constante de contractuels, ce même ratio hors PTT serait resté à 1,35 jusqu’en 2023. Les deux chiffres portent sur des années différentes. Leur écart donne néanmoins un ordre de grandeur de ce que la substitution a retiré au régime, une fois l’héritage des PTT mis de côté.
Orange et La Poste ne recrutent plus de fonctionnaires, et leur poids sur le régime s’éteindra avec leurs derniers retraités. Les ministères et les opérateurs décident, eux, à chaque budget, du statut de leurs nouvelles recrues.
Entre régimes, une compensation de 800 millions
Une compensation démographique relie les régimes de retraite français. En 2025, l’État en a tiré 800 millions d’euros pour son régime : 857 millions reçus au titre des fonctionnaires civils, moins 57 millions versés au titre des militaires.
La Cour conteste la méthode de calcul. Le dispositif actuel compare des nombres de cotisants et de retraités sans tenir compte de la durée d’affiliation. La Cour pondère au contraire chaque retraité en « équivalent carrière complète », pour refléter la longueur des carrières des fonctionnaires. Selon cette méthode, qui lui est propre et n’est pas appliquée aujourd’hui, elle estime que le régime de l’État aurait dû percevoir 9 milliards d’euros de plus dès 2021.
Les 800 millions d’euros reçus en 2025 équivalent à moins d’un dixième de ce complément. L’État voit ainsi partir au régime général les cotisations de ses contractuels et n’en récupère, par la compensation, qu’une faible part.
Une mission dédiée au déficit démographique
Pour désamorcer le mécanisme, la Cour s’attaque au taux lui-même. Elle a décomposé les 53,9 milliards d’euros de pensions civiles payées en 2025 par le CAS Pensions et en a retiré tout ce qui ne relève pas de l’activité des agents. Elle écarte d’abord 0,2 milliard de pensions d’invalidité avant 62 ans et 1,4 milliard de droits familiaux, comme les majorations pour enfants, qui relèvent selon elle de la solidarité. S’y ajoutent 0,9 milliard d’avantages liés aux catégories actives, ces métiers ouvrant droit à un départ anticipé, et surtout 20,1 milliards imputables au déséquilibre démographique.
Il reste 31,4 milliards d’euros, la charge propre de l’État employeur. Rapportée aux traitements, elle correspond à un taux d’équilibre de 44,1 % pour les fonctionnaires civils, et de 51,2 % pour les militaires.
Si l’État ramenait le taux civil de 78,28 % à 44,1 %, ses opérateurs en verraient l’effet dès le premier exercice. La contribution des universités baisserait de 1,56 milliard d’euros, soit 12 % de leur masse salariale. Celle du CNRS diminuerait de 362 millions (12 %), celle de l’INRAE de 97 millions (12 %) et celle de l’INSERM de 73 millions (10 %).
Le fonctionnaire resterait plus cher. À 44,1 %, sa contribution retraite atteindrait près de trois fois les 15 % d’un contractuel. L’écart entre les deux statuts passerait d’environ 63 points à 29. La Cour attend de cette baisse des choix de recrutement plus neutres ; ses propres chiffres montrent que l’avantage du contrat se réduirait de plus de moitié.
Les 20,1 milliards d’euros retirés du taux des civils, 22,1 milliards en comptant les militaires, resteraient à payer. L’État paierait la même somme, inscrite sur une autre ligne de son budget.
La Cour fixe deux étapes. Dans le projet de loi de finances pour 2027, le gouvernement présenterait les dépenses du CAS Pensions sous forme décomposée dans le « Jaune Pensions », l’annexe budgétaire consacrée aux retraites de l’État, pour faire apparaître le taux de 44,1 %. Dans celui de 2029, il créerait une mission budgétaire dédiée au déséquilibre démographique, ou un programme au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Le budget général de l’État y financerait les 22,1 milliards d’euros de déficit démographique des civils et des militaires, que ministères et opérateurs cesseraient de porter dans le coût de chaque fonctionnaire recruté.
