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- Un taux de 75 % sur une part de paie en recul
- Catégories B et C, perdantes du système actuel
- Cotisations : un écart de 25 % sur une carrière
- Âge légal, durée, indexation : des règles communes
- Policiers et militaires hors du droit commun
- Carrières mixtes contre carrières publiques
- Le « déficit caché », une affaire de démographie
Des responsables politiques chiffrent à 40 milliards d’euros le « déficit caché » du régime de retraite des fonctionnaires de l’État, et l’imputent à des règles plus généreuses que celles du privé. La Cour des comptes et la direction statistique des ministères sociaux (DREES) ont vérifié la comparaison, règle par règle. Selon la DREES, 62 % des agents nés en 1958 auraient touché une pension plus élevée s’ils avaient relevé du privé. L’avantage des fonctionnaires se loge dans leurs cotisations, plus légères, qui leur valent une retraite complémentaire moyenne de 34 euros par mois, contre 527 euros pour les salariés.
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Le soupçon tient en deux chiffres. Un fonctionnaire de l’État ayant accompli une carrière complète touche 75 % de son dernier traitement (le nom donné au salaire des fonctionnaires), celui qu’il perçoit depuis au moins six mois au moment de son départ. Un salarié du privé reçoit de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) 50 % de la moyenne de ses vingt-cinq meilleures années. Les critiques du régime de l’État en tirent une conclusion simple : le fonctionnaire gagne deux fois, sur le salaire retenu, celui de fin de carrière, en principe le plus élevé, et sur le taux.
Dans un rapport consacré au régime de retraite de l’État, la Cour des comptes a refait ce calcul en appliquant aux fonctionnaires les règles du privé. Elle conclut que, depuis 2015, les agents de l’État auraient en moyenne gagné à voir leur pension calculée comme celle d’un salarié. Par sa politique salariale, l’État a lui-même fait perdre à la règle des six derniers mois l’essentiel de sa valeur.
Le détail des deux calculs éclaire ce paradoxe. Le traitement retenu pour le fonctionnaire est son salaire de grille, dit traitement indiciaire, primes exclues. Les vingt-cinq années du salarié sont chacune remises aux prix du jour : un salaire de 2005 compte dans le calcul pour ce qu’il vaudrait aujourd’hui, inflation comprise. Le salarié touche en outre une pension de l’Agirc-Arrco, son régime complémentaire, calculée en points.
Dans les deux régimes, le calcul passe donc par un salaire de référence (le dernier traitement pour le fonctionnaire, la moyenne des vingt-cinq années pour le salarié), auquel chaque régime applique ensuite son propre taux. La Cour a comparé ces salaires de référence pour les fonctionnaires partis à la retraite entre 2015 et 2023. La moyenne des vingt-cinq meilleures années, remises aux prix du jour, dépasse de 5 % le traitement des six derniers mois.
Ce salaire de référence n’est qu’une étape. La DREES a poussé l’exercice jusqu’à la pension elle-même pour la génération née en 1958. Elle a transposé aux fonctionnaires sédentaires, ceux qui n’ont droit à aucun départ anticipé, l’ensemble des règles du privé : retraite de base de la CNAV, complémentaire Agirc-Arrco, primes intégrées au calcul. Leur pension moyenne aurait été supérieure de 1,5 % à celle qu’ils perçoivent.
Ce retournement tient d’abord au point d’indice. Le gouvernement fixe la valeur de ce point, qui convertit en euros la grille de chaque fonctionnaire. Entre 2015 et 2023, il l’a relevée de 0,7 % par an en moyenne, avec de longues années de gel et deux rattrapages en 2022 et 2023, quand les prix progressaient de 2,1 % par an. Or les salaires anciens du privé entrent dans le calcul revalorisés. Pendant ce temps, le traitement final des fonctionnaires, celui qui détermine leur pension, perdait du pouvoir d’achat.
Les promotions d’échelon (les paliers d’ancienneté de la grille) ne rattrapent pas ce retard en fin de carrière. Selon la Cour, la rémunération des agents restés en poste progresse de 3 % par an dans la trentaine, puis ralentit à mesure qu’ils avancent en âge, jusqu’à 0,2 % par an après 60 ans. Point d’indice et avancement cumulés, le traitement des fonctionnaires de plus de 40 ans a augmenté moins vite que les prix. À l’âge où se fixe leur pension, les agents s’appauvrissent donc sur la seule partie de leur paie qui compte pour la retraite.
Reste le soupçon d’une promotion accordée à la veille du départ pour gonfler la pension. Le Service des retraites de l’État (SRE), qui gère les pensions des fonctionnaires d’État, l’a vérifié sur les départs de 2022 et 2023. Un agent n’a pas plus de chances de voir son traitement relevé dans les six à dix-huit mois qui précèdent sa retraite que deux à six ans plus tôt.
L’avantage des vingt-cinq meilleures années reste lié à la politique salariale suivie depuis 2015. Pour le montrer, la Cour a refait le calcul sous plusieurs hypothèses. Si l’État avait totalement gelé le point d’indice, la méthode du privé aurait donné un salaire de référence supérieur de 15 % au dernier traitement.
Le résultat change dès que le point suit l’inflation. Dans ce cas, les six derniers mois redeviennent plus favorables, de 8 %. Et si le point progressait comme les salaires du privé, soit 1 % par an au-dessus des prix, leur avantage atteindrait 30 %.
Le mouvement peut donc s’inverser : un gouvernement qui renouerait avec des revalorisations régulières du point rendrait à la règle sa valeur. Encore faudrait-il que la hausse porte sur le point d’indice, car une part croissante de la paie des fonctionnaires échappe au calcul de leur pension.
Un taux de 75 % sur une part de paie en recul
Le taux de 75 %, second chiffre du soupçon, s’applique justement à cette part qui rétrécit. Face à lui, les 50 % du privé ne couvrent que la retraite de base versée par la CNAV, sur la part du salaire qui ne dépasse pas le plafond de la Sécurité sociale, environ 4 000 euros bruts par mois ; la pension de l’Agirc-Arrco vient s’y ajouter. Le régime de l’État, dit intégré, verse ces deux étages en une seule pension, d’où un taux plus élevé.
Ce taux laisse de côté les primes, dont l’État a fait son principal levier salarial. Entre 2015 et 2023, elles sont passées d’un cinquième à près d’un quart de la rémunération brute des fonctionnaires de l’État, en augmentant plus de deux fois plus vite que le traitement.
D’un ministère à l’autre, leur poids varie du simple au quadruple : 14 % de la rémunération à l’Enseignement supérieur et à la Recherche, 60 % au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Pour un agent du Quai d’Orsay, en moyenne, le taux de 75 % ne porte donc que sur 40 % de sa paie.
Ces primes n’ouvrent aucun droit dans le régime de base. La Cour a calculé que si leur part était restée stable depuis 2015, au profit d’une hausse équivalente du traitement, les fonctionnaires auraient versé 225 millions d’euros de cotisations supplémentaires pour la seule année 2023, et acquis les droits correspondants.
Seul le régime additionnel de la fonction publique (RAFP), créé en 2005, prélève sur les primes, et dans une limite étroite : les cotisations ne portent que sur des primes égales, au plus, à 20 % du traitement. En 2023, ce régime versait une pension moyenne de 34 euros par mois. L’Agirc-Arrco servait la même année 527 euros en moyenne aux retraités du privé.
Le RAFP n’a que vingt ans d’existence, et ses retraités actuels n’y ont cotisé qu’une partie de leur carrière. Le temps ne comblera pourtant pas l’écart. La Cour a pris le cas d’un fonctionnaire de catégorie B (les emplois intermédiaires, entre les cadres de catégorie A et les agents d’exécution de catégorie C), né en 1990 et resté toute sa carrière dans l’État : le RAFP lui apportera au mieux 2 % de sa dernière rémunération. Un salarié non cadre du privé de la même génération tirera de l’Agirc-Arrco 16 % de son dernier salaire. Plus l’État paie ses agents en primes, plus la part de leur rémunération couverte par les 75 % se réduit.
Catégories B et C, perdantes du système actuel
Ce rétrécissement ne frappe pas tous les agents de la même manière. Dans la simulation de la DREES sur la génération 1958, 62 % des fonctionnaires sédentaires auraient gagné au moins 1 % de pension en relevant des règles du privé, 32 % y auraient perdu, et 6 % auraient vu leur pension quasiment inchangée.
La hiérarchie administrative dessine ce partage. Les agents des catégories B et C atteignent tôt le haut de leur grille, et leur traitement stagne dans les dernières années. Pour eux, le passage aux vingt-cinq meilleures années relèverait le salaire de référence de 9 % en moyenne, et la prise en compte de leurs primes accroîtrait encore le gain.
Les cadres de catégorie A continuent de progresser jusqu’au départ. Le calcul sur vingt-cinq ans ne relèverait leur salaire de référence que de 2 %, un gain trop faible pour compenser la perte d’un taux de 75 % appliqué à un dernier traitement élevé.
La règle des six derniers mois récompense ainsi les carrières qui accélèrent en fin de parcours, celles des cadres. La DREES en a mesuré l’effet : avec les règles du privé, l’écart entre les petites et les grosses pensions de l’État se resserrerait. Les agents de catégorie B et C gagneraient donc à changer de règle, à condition d’en payer le prix pendant leur vie active.
Cotisations : un écart de 25 % sur une carrière
Ce prix, la DREES l’a chiffré. Avec les règles du privé, les fonctionnaires de la génération 1958 auraient versé en moyenne 25 % de cotisations de plus sur l’ensemble de leur carrière. Les cotisations de la CNAV et de l’Agirc-Arrco auraient frappé leurs primes dès le premier euro et sans le plafond du RAFP.
Pour une pension supérieure de 1,5 % en moyenne, ces agents auraient donc acquitté un quart de cotisations en plus. Leur avantage se loge dans ce que le régime de l’État leur prélève.
L’État a pourtant relevé la cotisation de ses agents de 7,85 % du traitement en 2010 à 11,10 % en 2020. En 2019, l’Agirc-Arrco a augmenté à son tour ses prélèvements, portant le taux payé par les salariés du privé, jusqu’au plafond de la Sécurité sociale, à 11,31 %. Le taux des fonctionnaires porte sur leur seul traitement, primes exclues.
Pour achever la convergence, la Cour recommande de relever ce taux à 11,31 % dès 2027. Ces 0,21 point supplémentaires rapporteraient 140 millions d’euros par an à l’État et amputeraient le salaire net des agents de 5 à 10 euros par mois.
Âge légal, durée, indexation : des règles communes
Sur les autres paramètres, la convergence est achevée. La réforme de 2003, portée par François Fillon, alors ministre des affaires sociales, a porté la durée de cotisation exigée des fonctionnaires de 37,5 à 40 ans, celle du privé à l’époque. Elle a introduit la décote et la surcote, une pension réduite ou majorée de 1,25 % par trimestre manquant ou supplémentaire, et indexé les pensions déjà versées sur les prix, comme dans le privé.
Les réformes de 2010, 2014 et 2023 ont ensuite frappé les deux secteurs à l’identique : âge légal porté à 64 ans pour les générations nées à partir de 1969, pension complète automatique à 67 ans, durée de cotisation de 43 ans à partir de la génération 1966.
Les comportements ont suivi. En 2024, les fonctionnaires sédentaires sont partis en moyenne à 63,5 ans, exactement l’âge moyen de départ des salariés du privé. Ceux qui partent plus tôt appartiennent à des corps (les ensembles d’agents régis par un même statut, comme la police nationale) dotés d’un régime particulier.
Policiers et militaires hors du droit commun
Ces corps relèvent des catégories dites actives ou super-actives, qui ouvrent droit à un départ anticipé au titre de la pénibilité : policiers, douaniers, surveillants pénitentiaires. En 2025, leurs membres ont représenté 19 % des départs de fonctionnaires civils. Ils sont partis à la retraite à 60,5 ans en moyenne pour les actifs et à 58,3 ans pour les super-actifs, contre 63,7 ans pour les sédentaires. La Cour chiffre le surcoût net de ces départs anticipés à 850 millions d’euros par an.
L’institution s’en prend à leur mode d’attribution : le classement se fait corps par corps, sans examen de la pénibilité de chaque poste. Un agent affecté à un emploi de bureau dans un corps actif part donc aussi tôt que son collègue de terrain. La Cour recommande de réexaminer ce périmètre à chaque négociation catégorielle (la discussion salariale propre à un corps), en rattachant le droit au poste occupé.
Les militaires relèvent d’un régime plus dérogatoire encore. Ils partent à la retraite entre 44 et 49 ans en moyenne. Des trimestres gratuits, accordés pour la durée de service ou les opérations extérieures, portent leur durée de cotisation retenue à 150 trimestres en moyenne, pour 113 trimestres effectivement servis, soit 28,2 ans. Environ 37 trimestres, plus de neuf ans, entrent ainsi dans leur pension sans avoir été travaillés.
Affranchis des plafonds qui limitent le cumul d’une pension et d’un salaire pour les autres retraités, 68 % d’entre eux reprennent ensuite un emploi, dans 70 % des cas dans le privé, pour un salaire moyen de 1 950 euros par mois.
Carrières mixtes contre carrières publiques
Ce passage vers le privé n’est pas propre aux militaires : la plupart des agents de l’État ont aussi été salariés. Selon la Cour, 94 % des fonctionnaires de l’État nés en 1960 avaient, à 55 ans, cotisé à plusieurs régimes de retraite. Dès 30 ans, cette proportion est passée de 77 % pour la génération 1946 à 89 % pour celle de 1986, à mesure que l’entrée dans la fonction publique se faisait plus tard. Dans 82 % des cas, l’agent a commencé sa carrière comme salarié du privé.
Ces parcours se paient à la retraite. Un début de carrière dans le privé fait entrer dans les vingt-cinq meilleures années de la CNAV des salaires de débutant, les plus faibles de la carrière. Le chemin inverse coûte davantage à un agent peu primé : un enseignant qui quitte l’Éducation nationale pour le privé voit ses salaires suivants ouvrir des droits au taux de 50 % de la CNAV, complété par l’Agirc-Arrco, quand l’État lui aurait servi 75 % de son dernier traitement.
À salaire net égal, la Cour conclut qu’une carrière mixte est presque toujours moins favorable qu’une carrière entièrement publique. Elle recommande de poursuivre les travaux sur un salaire de référence calculé sur une période plus longue de la carrière, pour faciliter les allers-retours entre les deux secteurs et rétablir l’équité entre catégories.
Le « déficit caché », une affaire de démographie
Reste l’argument budgétaire, celui du « déficit caché » de 40 milliards d’euros que ses promoteurs attribuent à la générosité des règles de calcul.
Géré par le SRE, le régime de l’État a versé 65,1 milliards d’euros de pensions en 2025, un septième des dépenses de retraite du pays, à 2 millions d’anciens fonctionnaires, sans compter les pensions de réversion versées aux veufs et aux veuves. Il ne compte en face que 1,9 million de fonctionnaires en activité : moins d’un cotisant par retraité, contre un et demi dans le privé.
L’État comble cet écart en payant, comme employeur, une cotisation de 74,28 % du traitement de ses fonctionnaires civils et de 126,07 % pour ses militaires. La Cour propose de distinguer, dans ces montants, ce qui finance la retraite de ses agents et ce qui relève d’autres charges. Elle recommande de présenter à part, d’ici à 2027-2029, 22,1 milliards d’euros dus au déséquilibre démographique et 3,9 milliards d’euros liés aux avantages propres à certaines professions, départs anticipés en tête. Sur ces 26 milliards d’euros, plus des cinq sixièmes tiennent au nombre de retraités par cotisant.
Une fois ces deux blocs sortis du calcul, la cotisation de l’État employeur tomberait à 44,1 % du traitement pour ses fonctionnaires civils et à 51,2 % pour ses militaires.
